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  • La Réforme de l’Etat et la réforme budgétaire (LOLF)
24 novembre 2004

La Réforme de l’Etat et la réforme budgétaire (LOLF)

SOMMAIRE

- Réforme de l’État
- La réforme de l’Administration territoriale de l’État (RATE)
- Le niveau régional devient un échelon stratégique dans la définition de - La politique de l’État.
- Décentralisation et déconcentration
- Les pôles de compétences
- Réforme budgétaire
- Les principaux objectifs de la loi organique relative aux lois de finances


Les articles qui suivent sont une synthèse du stage national réalisé par le SNUipp et d’informations trouvées et fournies par les différents ministères concernés (italique entre guillemets), les commentaires syndicaux seront en gras.

La réforme de l’État concerne essentiellement quatre axes :
- structurel : la décentralisation… ;
- budgétaire : loi organique sur les lois de finances (LOLF) ;
- managériale : modernisation des ressources humaines ;
- qualitatif : simplification des procédures pour les usagers.

L’État conserve ses missions régaliennes mais devient un chef stratégique, un donneur d’ordre qui n’exerce plus toutes les missions : développement de la contractualisation. En ce qui concerne la décentralisation, les collectivités locales peuvent ne pas accepter ces missions en externalisant, voire en privatisant.

« Moderniser la gestion publique c’est mettre au point un certain nombre d’outils d’amélioration de la gestion : développer le contrôle de gestion en tant que mode de management, définir des objectifs et mettre au point des indicateurs ; développer l’évaluation et la contractualisation. Cette action de modernisation, menée par les services de la réforme de l’État trouve une nouvelle urgence et une nouvelle justification depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, conduite par le ministère des Finances. »

La réforme de l’État regroupe une multitude de réformes dont voici quelques éléments. La LOLF occupera une place particulière dans les pages qui suivent et notamment en ce qui concerne l’enseignement du premier degré puisque cette loi rentre effectivement en vigueur le 1er janvier 2005 (1er janvier 2006 pour le reste).

Bon courage !


La réforme de l’Administration territoriale de l’État (RATE)

« La nouvelle étape de la décentralisation et la mise en œuvre, à compter de 2006, de la loi organique relative aux lois de finances, conduisent à modifier sensiblement l’organisation territoriale de l’État pour répondre aux attentes nouvelles en matière d’efficacité, de qualité de service et de modernisation de la gestion publique et d’économie. » « Pour la première fois, en terme d’organisation administrative de l’État, la région prend le pas sur le département. Le préfet de région devient le « patron » des services régionaux et interrégionaux, qui d’une trentaine auparavant, sont regroupés en huit grands pôles. Autour du préfet de région, l’ensemble des chefs de pôles forme avec les préfets de département un état major collégial, resserré, plus efficace pour mener la politique de l’État en région. Soulignons cependant que le niveau départemental demeure l’échelon compétent pour tout ce qui touche à la sécurité ». Ajoutons qu’en matière d’éducation, c’est le niveau rectoral qui devrait primer.

Plus que de déconcentration il s’agit de la mise en place d’un véritable “gouvernement” territorial de l’État au niveau régional sous la direction du préfet de région (décret sur les compétences des préfets de région du 28 avril 2004 se substituant au décret du 10 mai 1982 accompagnant les lois de décentralisation). Le niveau régional va devenir un niveau stratégique et puissant de la politique de l’État dans une vision très interministérielle. Tout ceci va progressivement modifier le lieu de décision dans les choix stratégiques d’éléments importants de la politique de l’État. A la mise en œuvre de la LOLF et de la réorganisation territoriale de l’État vont s’ajouter des mesures associées à une déconcentration déjà importante et la mise en œuvre des SMR1 — Stratégies ministérielles de réforme — qui se traduiront par un renforcement, en particulier en matière de GRH (Gestion des Ressources Humaines), de la déconcentration de la gestion des personnels. Les conditions et la nature du dialogue social aux différents niveaux territoriaux de l’État vont s’en trouver profondément modifié.


Le niveau régional devient un échelon stratégique dans la définition de la politique de l’État.

Il y a dans la volonté politique de Jean-Pierre Raffarin une continuité. Si sa volonté de décentralisation qui visait à faire de la région « l’échelon majeur de l’organisation territoriale française » a en partie échouée, la réorganisation territoriale de l’État proposée aujourd’hui semble poursuivre, par d’autres voies, cet objectif. La loi de décentralisation conduit en effet à un renforcement des compétences des départements plus qu’à un renforcement des régions.

Pour autant on remarquera que les compétences décentralisées aux départements dans ce projet, si elles représentent un volume financier plus important que pour les régions, sont plus des compétences d’exécution que des compétences leur donnant la possibilité de grands choix stratégiques (c’est en particulier le cas dans le domaine social). Le choix gouvernemental de faire de l’espace régional l’espace local déterminant de définition stratégique des politiques publics montre que les choix du Premier ministre restent d’actualité. La mise en œuvre de la LOLF (avec le rôle donné au niveau régional), la réorganisation régionale de l’appareil de l’État en sont les meilleures preuves.

On sait qu’il existe en France des débats, de fond, sur la place respective des communes, communautés de communes, d’agglomérations, urbaines, pays, cantons, districts, départements, régions, État, Europe ! Ces débats ne sont en réalité jamais posés de façon transparente et publique. Les différents défenseurs de telle ou telle organisation territoriale se gardent de poser publiquement les enjeux de leurs projets ou de leurs oppositions. Or ces questions posent celles des lieux de la démocratie mais aussi de l’organisation des services publics et du rôle régulateur de l’État.

La note rappelle d’ailleurs que « L’organisation administrative de la France a, dès son origine, privilégié le département » pour affirmer dans la foulée et de façon péremptoire que « Cette organisation ne correspond plus au nouvel équilibre des pouvoirs. La décentralisation renforce le rôle de la région. L’Europe par ailleurs privilégie le niveau régional. Toutes les institutions, sauf l’État, se sont adaptées à cette réalité. »

Le moins que l’on puisse dire est que cela tranche de façon peu argumentée le débat, en effet décisif, de l’organisation territoriale de l’État.

Si nous ne pouvons que constater et déplorer le “mille-feuille” actuels qui rend difficile de savoir où se prennent véritablement les décisions, il serait souhaitable d’avoir un véritable débat, syndical et citoyen, sur toutes ces questions.


Décentralisation et déconcentration

Si nous n’avons jamais confondu les deux, force est de prendre en compte le discours du gouvernement lui-même qui lie cette nouvelle phase de déconcentration à celle de la décentralisation. Il s’agirait d’établir au niveau régional un pôle stratégique et régulateur. Niveau qui doit donc correspondre à une structure puissante de l’État, structure qui doit disposer de l’autonomie nécessaire pour faire des choix stratégiques concernant la politique de l’État et des leviers lui permettant d’être l’interlocuteur des collectivités territoriales. La note de presse qui “explique“ la réforme pose clairement les problèmes :

« La France décentralisée a besoin d’un État territorial fort : le gouvernement a fait le choix de la décentralisation. Avec la reforme constitutionnelle du 17 mars 2003, la République a définitivement opté pour une organisation décentralisée. Pour autant l’objectif du gouvernement n’est pas de faire remonter les services de l’État à Paris et de laisser les collectivités s’administrer sans appui ni contrôle. C’est un choix qu’ont fait des pays voisins du nôtre : la représentation de État sur le territoire y a quasiment disparu pour faire place à des collectivités autonomes puissantes, complétées par un système d’agences nationales spécialisées. Ce n’est pas conforme aux principes d’égalité et de solidarité fondements de la tradition républicaine, ni à la vision du gouvernement. »

Les décisions de décentralisation, en particulier, dans les domaines de la culture, de la PJJ, de l’éducation, de la formation et de l’insertion sont inacceptables. Ce n’est pas une quelconque réorganisation territoriale de l’État qui pourra remettre en cause les effets néfastes en matière d’égalité qui sont induits dans la loi sur la décentralisation. Le renforcement des pouvoirs du préfet de région s’opère essentiellement par un appauvrissement du rôle du préfet de département et surtout par un appauvrissement des compétences des services déconcentrés de l’État qui sont désormais sous l’autorité du préfet de région. Cela se traduit donc par un renforcement d’une conception centralisatrice et administrative du rôle de l’État. L’abandon des prérogatives et des missions de service public de l’État d’un coté se voit compensé par un renforcement d’un état de contrôle social et politique de l’autre. C’est la confirmation d’une tendance générale contraire aux affirmations de « plus de démocratie et de proximité ».

Particulièrement frappant est l’absence de tout contrôle démocratique du préfet de région, de tout débat démocratique avec les élus du peuple. Quoi que l’on pense de la politique d’un gouvernement, ses ministres rendent compte devant l’assemblée. Que ce soit son budget, le suivi de sa politique, son bilan, y compris la mise en place de la LOLF est censée renforcer le rôle du Parlement. Or tout au contraire par cette réorganisation de l’État, les véritables lieux de décision, de contrôle, de mise en œuvre échappent à toute concertation ou dialogue avec les instances élues (Assemblées territoriales, instance de concertation avec les représentants des personnels et des usagers). Pour autant il n’est, bien sûr, pas dans notre esprit de proposer que les assemblées territoriales aient, au niveau local, les prérogatives du Parlement. Mais de souligner l’incohérence d’une réforme qui sous couvert de rapprocher les décisions du citoyen, en éloigne les principaux décideurs.


Les pôles de compétences

La création de ces pôles est la traduction du renforcement du rôle du préfet de régions, ces pôles lui étant “attachés”. Mais c’est aussi, du point de vue de l’organisation des services publics un choix lourd de conséquences.

Les 8 pôles actuellement prévus représentent bel et bien une nouvelle organisation territoriale des services publics dépendant de l’État et l’émergence du rôle décisif du préfet de région, tant en terme de choix d’orientation, en terme d’ordonnateur secondaire des dépenses, qu’enfin en terme de responsable des bilans. Cela se traduira par une véritable “régionalisation” des services déconcentrés de l’État sous le contrôle du ministère de l’intérieur, ce qui est tout un symbole. Les “chefs” de ces pôles (pôles qui sont interministériels et regroupant plusieurs services déconcentrés de l’État) se retrouvent être de véritables ministres d’un gouvernement régional de État ayant à sa tête le préfet de région.

Or qui a dit, défini et justifié que ce niveau “régional” était le niveau adéquat pour les différents services publics, et que le besoin de mise en cohérence des actions de l’État imposait une centralisation technocratique au niveau du préfet de région ? L’exception de l’Éducation Nationale démontre d’ailleurs l’absurdité de ce choix. « Ce principe connaît des exceptions : par exemple les services de l’éducation, en ce qui concerne la pédagogie ou encore les services fiscaux, pour l’établissement de l’assiette de l’impôt ». Les Recteurs, on le sait, ont gagné leur “indépendance” vis à vis du préfet. Au-ciel de la bataille entre des fonctionnaires d’autorité et de sa dimension corporatiste évidente, on retiendra que c’est, à nouveau, au travers de cette décision l’affirmation que le service public de l’éducation garde sa dimension nationale, ce dont nous nous félicitons. Certes le recteur, chef du pôle éducation, reste membre du CAR2 et devra donc harmoniser sa politique sous l’autorité du préfet, mais son exception (art 21) marque la spécificité du service public d’éducation dans sa dimension nationale.

Certes on peut craindre que la mise en place de la LOLF et la GRH qui y est liée (voir plus loin) tendront fortement à une régionalisation des recrutements et de la gestion des personnels, dans l’éducation comme ailleurs. Mais tout cela reste encore devant nous et peut donc être combattu.

Mais alors, ce qui semble vrai pour l’éducation, ne l’est d’évidence pas pour tous les autres ministères ! Si l’on excepte les D.R. de jeunesses et sport qui semblent avoir échappé ce cadrage ! Où, quand et avec qui, pour tous les autres services publics, les autres ministères se sont débattus, choisis le niveau d’organisation et de définition des missions ? Pour la culture, la PJJ, la santé (l’étape suivante étant la fusion des ARH et des DRASS), l’équipement, etc. ?

Rappelons, de plus, que dans de nombreux ministères les niveaux de déconcentration ne correspondent pas forcément aux découpages territoriaux. Ainsi des académies, qui ne collent ni aux départements, ni aux régions. Ainsi du ministère de l’équipement où la GRH se fait dans le cadre de ”grandes régions” découpées autour des centres de formation.

Ainsi des cours d’appel, etc. On peut certes considérer qu’il serait souhaitable qu’une certaine harmonisation soit recherchée. En effet nous ne pouvons qu’être d’accord avec la volonté de rendre plus cohérente la politique de l’État au niveau local, en particulier régional. En ce sens l’interministériel local est appelé à se développer. Mais on ne peut trancher, uniquement par ce biais un débat d’aménagement du territoire qui n’a toujours pas été mené démocratiquement, et encore moins abouti, en France. Or cela semble de fait être le cas, comme les premiers bilans des expériences dans le cadre de la LOLF en font état.

C’est pourtant clairement l’objectif du PASER - plan d’action stratégique de I’État - « Conduire les services sous l’autorité du préfet à définir leurs principales orientations dans un document unique : le projet d’action stratégique de l’État » Rien n’est prévu à ce jour pour que ce document fasse l’objet d’une concertation avec les élus et avec les personnels !


Les principaux objectifs de la loi organique relative aux lois de finances « La LOLF vise à moderniser la gestion publique et à renouveler la nature et les outils du contrôle parlementaire, en confiant aux gestionnaires publics davantage de liberté en contrepartie d’une plus grande responsabilité. Son principal objectif est de passer d’une culture de moyens et d’une responsabilité de conformité, à une culture et une responsabilité de performance. La gestion publique sera donc orientée vers les résultats et la recherche de l’efficacité, tandis que la transparence des informations budgétaires et la portée de l’autorisation parlementaire seront renforcées.

A terme, la loi organique devrait donc : modifier en profondeur les règles de présentation et de vote des lois de finances ; renforcer les moyens d’information et de contrôle du Parlement sur les finances publiques et développer la comptabilité de l’État. »

La structure

« Le budget est structuré en missions, programmes et actions. La mission1 est définie dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 comme " un ensemble de programmes concourant à une politique définie ". Les missions, ministérielles ou interministérielles, sont les unités de vote du Parlement et ont été conçues pour favoriser le débat démocratique sur les politiques de l’État.

Les programmes 2 sont les regroupements de "crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble d’actions relevant d’un même ministère et auxquels sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation". Les programmes sont donc la nouvelle unité de spécialité des crédits et constituent à ce titre, le cadre de gestion aux responsables pour remplir les objectifs qui leur ont été fixés.

Les actions 3 décrivent le contenu du programme et regroupent des crédits ayant la même finalité. Les actions permettent d’identifier précisément les composantes d’une politique publique, les modes d’action et les fonctions exercées par chacun des acteurs. »

La démarche de performance dans les administrations

« La réforme budgétaire instaure un nouveau mode de gestion dans les administrations. Les responsables de programme et les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP)4 sont investis de nouvelles responsabilités et doivent définir, chacun à leur niveau, les stratégies, les objectifs et les indicateurs de performances des politiques publiques dont ils sont chargés.

L’élaboration des objectifs 5 et des indicateurs marque une phase très concrète de la culture de performance 6.

A l’occasion de la présentation du PLF pour 2005, avec 9 mois d’avance sur le calendrier de la réforme, le Gouvernement a présenté, programme par programme, les premiers objectifs et indicateurs de performances. Leur élaboration suppose une stratégie claire, qui tienne compte du contexte de chaque programme (et de la mission dans laquelle il s’inscrit). Elle traduit également la mise en oeuvre concrète de la culture de la performance dans les services de l’État.

Les objectifs (5 à 10 par programme) visent à accroitre, dans le cadre des moyens alloués, l’effet des politiques publiques ou la qualité des services rendus, au moindre coût. Ils ne cherchent pas à rendre compte de ce que fait l’administration, mais de l’impact de son action, de ses résultats : l’enjeu est « comment dépenser mieux ? ».

Ils s’appliquent aux performances des administrations (lorsqu’elles disposent de marges de manœuvre pour mettre en œuvre les politiques et gérer les moyens qui leur sont confié) ou à celles des dispositifs (lorsque les services disposent de peu d’amplitude dans leurs prises de décision).

La préfiguration des projets annuels de performances (PAP) 7

À l’occasion du PLF pour 2005, le Gouvernement va présenter au Parlement une préfiguration des projets annuels de performances (communiqués au Parlement à compter du PLF pour 2006).

Élaborés par les ministères et responsables de programmes concernés, en concertation avec le ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, les « avant-projets annuels de performances » présentent pour les missions du budget général :
- les crédits répartis selon la nouvelle nomenclature de la LOLF par destination (programmes et actions) et par nature (titres),
- une description du contenu des programmes et de leurs actions (principales activités, finalités d’intérêt général poursuivies, principes d’organisation…),
- une présentation de la stratégie, des objectifs et des indicateurs de résultats.

La démarche est une première dans l’administration française. Les parlementaires sont ainsi associés à la définition des orientations stratégiques et des modalités de pilotage des programmes. En outre, les administrations peuvent s’approprier ces nouvelles modalités de pilotage, afin de progresser de manière concrète et efficace dans la mise en place d’une gestion orientée vers les résultats. »

Les nouveaux modes de gestion

Les managers publics

Par le vote de la loi de finances, le Parlement confie la gestion des crédits d’un programme à un ministre, lequel désigne un responsable pour en assurer le pilotage.

Les responsables de programme concourent à l’élaboration des objectifs stratégiques du programme, sous l’autorité du ministre. Il est le garant de la déclinaison des objectifs stratégiques et dans ce but, il anime les méthodes de gestion au sein des services. Il pilote la mise en œuvre d’une politique publique en déclinant sur plusieurs responsabilités et en prenant en compte la mise en œuvre territoriale de l’interministérialité.

Les nouveaux modes de gestion instaurent plus de souplesse et supposent de la part des responsables, une conception différente du management des dossiers et des agents. Avec l’identification des responsables des programmes au niveau national, l’instauration de la culture de la performance et les nouvelles obligations de souplesse et d’adaptabilité de la gestion, l’administration ouvre grand la voie vers un nouveau style de management. Un management avec plus de marges de manœuvre pour conduire et orienter les politiques publiques vers la réalisation d’objectifs assignés et qui est gage d’un service public qui tend, chaque jour, vers plus de qualité.

Le responsable de programme délègue ainsi la gestion du programme en constituant des budgets opérationnels de programme (BOP).

Il en confie la mise en œuvre soit à des services centraux ou nationaux, soit à des responsables de services déconcentrés. Ces responsables de BOP doivent optimiser l’emploi des moyens qui leur sont confiés afin d’atteindre les résultats auxquels ils se sont engagés.

De l’efficience du responsable de programme à celle du responsable des budgets opérationnels et des agents découle la réussite de la réforme.

Les facteurs clés de succès sont au nombre de quatre :
- Une chaîne de responsabilité resserrée : cette démarche est reproduite à chaque niveau de responsabilité. Une telle chaîne de responsabilité suppose un nombre réduit d’échelons pour bien fonctionner.
- Un dispositif de contrôle de gestion : chaque responsable opérationnel, à son niveau, utilise un contrôle de gestion pour améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité développée ou les résultats obtenus, dans le cadre déterminé par la stratégie du programme.
- Un exercice de comparaison des performances : les indicateurs servent pour chaque service à étalonner ses résultats par comparaison avec les autres, au sein du programme et par rapport à d’autres acteurs extérieurs au programme. C’est un moyen de déceler les bonnes pratiques et les marges d’amélioration.
- L’association des personnels : la mobilisation de chaque service autour de ses engagements suppose une large concertation interne préalable, notamment au travers des comités techniques paritaires.

La gestion des ressources humaines (GRH)

La réforme budgétaire introduit davantage de transparence en matière d’effectifs publics et de dépenses de personnel. Elle permet de déconcentrer et de moderniser la gestion des ressources humaines de l’État. Un des objectifs est de disposer d’une vision plus complète des ressources humaines affectées à chaque politique publique. Ainsi en 2006, le Parlement connaîtra le nombre des personnels dont la rémunération est due par l’État, le montant des dépenses consacrées et leur ventilation, politique par politique.

Pour pouvoir disposer à chaque instant d’éléments exhaustifs, l’administration disposera d’un outil informatique spécialement conçu pour permettre le suivi des emplois rémunérés, au prorata de l’activité réalisée.

La réforme instaure une nouvelle conception de la gestion des ressources humaines de l’État. Elle introduit plus de marges de manœuvre, notamment pour les responsables de programme et en installant de manière quasi-systématique un véritable dialogue de gestion au sein des services.

Le dialogue de gestion

Le responsable du programme supervise directement ou indirectement l’ensemble des opérateurs du programme qui gèrent les BOP. Il s’engage sur les objectifs du programme, il doit en rendre compte au ministre et doit disposer de la liberté d’affectation des moyens donnée par la fongibilité, assumant ainsi la fonction de " gouverneur des crédits " du programme.

Un BOP est une fraction de programme déléguée à un opérateur (déconcentré ou non ), participant à sa réalisation pour en permettre la mise en œuvre. Si un opérateur met en œuvre plus d’un programme, il gère autant de BOP distincts. On utilise parfois l’appellation "budget local" lorsque l’opérateur du BOP est une structure d’administration d’État déconcentrée.

De la délégation des responsabilités naît le dialogue de gestion dont est gardien et animateur le responsable de programme. Le dialogue de gestion est le processus d’échanges existant entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, relatifs aux volumes de moyens mis à disposition des entités subordonnées et aux objectifs qui leur sont assignés.

Ce dialogue de gestion renouvelé est un des symboles forts de la réforme de l’État, il s’instaure essentiellement entre les responsables de programme et les responsables opérationnels et entre ces derniers et l’ensemble des services placés sous leur responsabilité.

L’objectif de ce dialogue de gestion est de faciliter la participation et le goût de l’initiative de chaque agent et ce, à tous les niveaux de responsabilité et à tous les niveaux d’implication.

La globalisation des moyens

La loi organique prévoit que les dépenses de personnel sont regroupées sur le titre II des lois de finances et comprennent les rémunérations d’activité, les cotisations et les contributions sociales ainsi que les prestations sociales et les allocations diverses. A l’exception des crédits de la dotation, les crédits ouverts sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État qui sont limitatifs et spécialisés par ministères. »

La LOLF vient renforcer considérablement le rôle du préfet, désormais ordonnateur secondaire de toutes les dépenses. Il est associé au « contrôle de gestion » dans sa phase de préparation de la LOLF comme dans celle de l’exécution.

Associée la déconcentration à la LOLF va conduire à renforcer le rôle des services déconcentrés de l’État et à donner au niveau régional des compétences financières et budgétaires accrues qui ne seront pas sans conséquences en particulier en matière de GRH. Les budgets déconcentrés (BOP) seront dans la plupart des cas des morceaux de budgets nationaux transmis aux services déconcentrés au niveau régional donnant à cet échelon territorial un rôle supplémentaire. En effet cet échelon disposera de toutes les rèles applicables à la LOLF (gestion par masse salariale, globalisation des crédits par programme, fongibilité asymétrique, etc.)

Où, quand et avec qui seront débattus les objectifs du PITE — programme des interventions territoriales de l’État ? Le terme Programme devant être pris au sens de la LOLF, c’est le premier lieu de l’interministériel. Où, quand et avec qui seront discuté les choix de concrétisation, l’évaluation et le bilan des BOP — Budget Opérationnel de Programme ?

Contrairement à l’objectif affiché “plus de transparence, plus d’efficience”, la LOLF risque de se traduire pour les personnels d’abord et les usagers ensuite par une plus grande opacité et une impossibilité connaître les véritables lieux de décisions.

Mais surtout, la mise en place de la LOLF et de la déconcentration doit, selon le gouvernement et les préfets, se traduire par une généralisation de I’interministériel. Les outils en seront le PITE, mais aussi les DIS — Délégations Inter-Services — et les « mandats de gestion ».

La LOLF déjà inquiétante en elle-même (globalisation des crédits, gestion en masse salariale, fongibilité asymétrique, stricte limitation du nombre de fonctionnaires et de la masse salariale etc.) est d’autant plus redoutable dans le cadre de la réduction des dépenses publiques « Les contraintes budgétaires qui pèsent sur la France obligent l’État à rationaliser les moyens qu’il consacre au fonctionnement de son administration. La loi organique relative aux lois de finances impose un cadre plus strict pour une utilisation plus efficace des crédits votés par le Parlement. Le Premier ministre a ainsi lancé le chantier de la réforme en demandant à chacun des ministères de proposer une stratégie ministérielle de reforme. »

Dans ce cadre, la mutualisation des moyens et des personnels, la déconcentration généralisée de la gestion des personnels est à l’ordre du jour. Cela signifie qu’il y a 1 un “formidable outil” de réduction des effectifs et d’adaptation parfaite des moyens, dans un cadre connu de restriction budgétaire. « Rationaliser le fonctionnement des services en mettant en commun une partie de leurs moyens d’action. Ainsi, l’organisation des concours de recrutement de fonctionnaires pourra être menée conjointement pour plusieurs services, par exemple le recrutement de secrétaires pour les services de l’équipement, de l’agriculture, des affaires sociales ou pour la préfecture. Il est attendu de cette mesure d’importantes économies. » « La rationalisation du fonctionnement des services va leur permettre de mieux fonctionner, à un coût maîtrisé. La mise en application de la loi organique relative aux lois de finances, en 2006, conduira à mesurer le coût et la performance des services. Les “patrons” de l’État territorial, les préfets, pourront et devront suivre de près l’évolution des dépenses. La technique du “budget global’, déjà mise en œuvre dans les préfectures, permet une utilisation optimale des moyens sans nuire à la qualité du service rendu. »

Au-delà de la réduction des missions que cela ne peut qu’induire se pose la question de savoir où, comment et avec qui, le dialogue social se mènera ? Tout ceci doit être examiner dans le contexte des SMR des différents ministères qui contribuent largement à cette “réorganisation-réduction” ! Exemple : la LOLF dans l’enseignement scolaire


La mission (interministérielle) : ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Les six Programmes :
- Enseignement scolaire public du premier degré nationale : Ministre de l’Éducation Nationale
- Enseignement scolaire public du second degré : Ministre de l’Éducation Nationale
- Vie de l’élève : Ministre de l’Éducation Nationale
- Enseignement privé du premier et du second degrés : Ministre de l’Éducation Nationale
- Soutien de la politique de l’éducation nationale : Ministre de l’Éducation Nationale
- Enseignement technique agricole : Ministre de l’Agriculture

Le Programme : Enseignement scolaire public du premier degré

Les Actions :
- 01 Enseignement pré-élémentaire
- 02 Enseignement élémentaire
- 03 Besoins éducatifs particuliers
- 04 Formation des personnels enseignants
- 05 Remplacement
- 06 Pilotage et encadrement pédagogique
- 07 Personnels en situations diverses

Présentation des crédits du programme par titres et catégories

Titre 2 : Dépenses de personnel
- Rémunérations d’activité
- Cotisations et contributions sociales
- Prestations sociales et allocations diverses Titre 3 : Dépenses de fonctionnement
- Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel Titre 6 : Dépenses d’intervention
- Transferts aux collectivités territoriales
- Transferts aux autres collectivités

Projet annuel de performances (PAP) : programme, actions, objectifs et résultats

Finalités générales du programme

L’école primaire apporte aux élèves les instruments (maîtrise de la langue française, de la numération et du calcul) et les éléments fondamentaux du savoir. Elle permet à chacun d’étendre sa conscience du temps et de l’espace, sa connaissance des milieux vivants et des objets du monde moderne, de l’histoire et de la géographie de la France et de l’Europe, des oeuvres majeures du patrimoine accessibles à l’enfance ; elle initie à une langue étrangère.

Elle conduit tous les élèves à exercer et développer leur intelligence, leur sociabilité, leur curiosité, leur sensibilité, leurs aptitudes manuelles, physiques et artistiques, en aménageant si besoin les conditions de leur scolarité. Elle favorise l’acquisition de savoirs méthodologiques et prépare à suivre dans de bonnes conditions la scolarité du collège.

Elle contribue à prévenir les difficultés scolaires, à dépister les handicaps et à compenser les inégalités.

Le cycle des apprentissages fondamentaux commence en grande section d’école maternelle et se poursuit pendant les deux premières années de l’école élémentaire (cours préparatoire et cours élémentaire première année ; le cycle des approfondissements correspond aux trois dernières années de l’école élémentaire (cours élémentaire deuxième année, cours moyen première et deuxième années).

Les programmes, rénovés en 2002, précisent les compétences exigibles à la fin de l’école maternelle, puis à la fin de chaque cycle en distinguant d’une part, les comportements et les savoir-faire (être capable de), de l’autre les connaissances (avoir compris et retenu). Ainsi se définit ce que l’on est en droit d’attendre de l’école primaire, premier niveau d’une culture commune. L’école primaire est l’élément de service public le plus présent sur le territoire : dans plus de 2 communes sur 3.

Acteurs et pilotage du programme

La mise en œuvre de ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de l’enseignement scolaire est fortement déconcentrée : sous l’autorité des recteurs d’académie, l’enseignement primaire est piloté au niveau départemental par les inspecteurs d’académie-DSDEN. Cette déconcentration conduit à la fixation d’objectifs académiques. La répartition des moyens entre les académies est critérisée et s’accompagne de la définition d’un BOP par académie constitué d’unités opérationnelles aux niveaux académique ou départemental. Objectifs et indicateurs de résultats

- Objectif n° 1 (Du point de vue du citoyen) : Conduire tous les élèves à la maîtrise des compétences de base exigibles au terme de la scolarité primaire.
- Indicateur n° 1 : Pourcentage d’élèves sans maîtrise, en fin d’école primaire, des compétences de base en français.
- Indicateur n° 2 : Pourcentage d’élèves sans maîtrise, en fin d’école primaire, des compétences de base en mathématiques.
- Indicateur n° 3 : Pourcentage d’élèves ayant atteint en langue étrangère le niveau A1 du cadre européen de référence.

- Objectif n° 2 (Du point de vue du citoyen et de l’usager) : Accroître la réussite scolaire des élèves en zones difficiles et des élèves à besoins éducatifs particuliers
- Indicateur n° 1 : Écarts des résultats en ZEP-REP / hors ZEP-REP aux évaluations de fin d’école primaire : comparaison des pourcentages d’élèves sans maîtrise des compétences de base.
- Indicateur n° 2 : Écart de taux d’encadrement (E/C) (nombre d’élèves par classe) en REP et hors REP.
- Indicateur n° 3 : Proportion d’élèves primo arrivants non francophones passant dans une classe ordinaire correspondant à leur âge à l’issue d’un an au plus de scolarisation en structure spécifique.
- Indicateur n° 4 : Proportion d’élèves handicapés intégrés à l’école primaire.

- Objectif n° 3 (Du point de vue de l’usager) : Disposer d’un potentiel d’enseignants qualitativement adapté
- Indicateur n° 1 : Pourcentage d’enseignants ayant suivi au moins 3 jours de formation dans l’année.
- Indicateur n° 2 : Taux de remplacement (congés pour maladie ou maternité).

- Objectif n° 4 (Du point de vue de l’usager et du contribuable) : Promouvoir un aménagement équilibré du territoire éducatif
- Indicateur n° 1 : Nombre d’académies dont le taux d’encadrement global (P/E) ne s’écarte pas de plus de 2 % du P/E d’équilibre.


Dialogue social

Au niveau national l’exécutif va disposer dans le cadre de la LOLF de nouveaux espaces d’autonomie par rapport au Parlement. En effet s’il ne lui est plus possible de transférer des crédits d’un programme (auparavant les chapitres) à un autre sans l’accord du parlement, il dispose d’une totale liberté l’intérieur de ces programmes. Quand on voit la « taille » de ces programmes on voit les espaces ainsi ouverts même au niveau national !

Au niveau régional la réorganisation territoriale de l’État, le nouveau rôle des préfets de région, la mise en œuvre de la LOLF avec les nouvelles possibilités ainsi offertes aux services déconcentrés sont autant de domaines dans lesquels aucune concertation n’est structurée ni même organisée à ce jour.

Or, à travers cette réorganisation, la concertation risque d’ être absente des lieux où s’opèrent les choix stratégiques de la politique de l’État, cela touchant aussi toute la politique de gestion des personnels de l’État et des ministères.

Le gouvernement le reconnaît lui-même puisqu’il déclare « Des efforts vigoureux doivent également être consentis en matière de fusions de corps dans la mesure où l’existence de nombreux corps comptant chacun un faible nombre d’agents est un obstacle à la déconcentration de la gestion. Un véritable dialogue social sera institué au niveau local. Il importe d’établir avec les personnels un véritable contrat de confiance. La déconcentration de la gestion des ressources humaines devra être menée en concertation étroite avec les organisations syndicales, et devra prendre en compte la nouvelle organisation en pôles régionaux (notamment par la création de commissions administratives paritaires locales). »

Cette déconcentration s’accompagne en effet, également d’une simplification administrative : « Le Gouvernement a mis en œuvre un mouvement de simplification du droit sans précédent qui s’est traduit par le vote de la loi du 2 juillet 2003 permettant de simplifier le droit par ordonnances. Une deuxième loi d’habilitation est en cours de préparation. Les ordonnances vont notamment conduire à une diminution importante du nombre des 350 commissions administratives recensées au niveau départemental et régional. »

Les structures de concertation existantes n’ont pas à ce jour les compétences pour traiter certaines questions (Budgets dans le cadre de la LOLF par exemple). Des discussions ont commencé à avoir lieu avec le Ministère de la Fonction publique sur ce point. Elles vont se poursuivre dans les semaines qui viennent. Cela doit nous conduire à avoir des propositions claires.

- Au niveau national il faut, à notre sens, élargir les compétences des CTP au suivi des budgets des différents programmes budgétaires les concernant. Cela signifie obtenir qu’avant et après le débat budgétaire soient donnés tous les éléments de choix faits par le gouvernement à l’intérieur de chaque programme budgétaire. Cela signifie que les CTP soient tenus informés des évolutions de ces choix en cours d’exercice et qu’un bilan soit fait à la fin de chaque exercice. Cela signifie aussi que sur tous les “indicateurs de performances” il y a, en amont des choix, un véritable dialogue dans les CTP. On peut imaginer que des groupes de travail soient constitués, par programme budgétaire, à l’intérieur de chaque CTP ou transversalement plusieurs CTP lorsqu’un programme recouvre des secteurs couverts par plusieurs CTP.
- Au niveau régional, on peut d’abord transposer sur la LOLF les propositions faites pour le niveau national. Là où les structures géographiques actuels ne sont pas régionales (Éducation dans 3 régions) il faudra maintenir les CTP à ce niveau car c’est à ce niveau que seront attribués les budgets décentralisés (BOP).
- Cependant au niveau régional se pose le problème de la concertation dans le cadre de la réorganisation de l’État. Nous proposons la création d’un CTP interministériel “en face” du CAR qui est le “gouvernement territorial” de l’État et qui regroupe tous les chefs de pôle. Parallèlement nous pensons qu’il faut créer des CTP au niveau de chaque pôle.

Les moyens matériels, humains — en terme de décharges — et financiers correspondants devront être donnés pour un exercice satisfaisant de ces concertations.

 

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